文 | 靳书东（中共河北省张家口市农工委）

       刘晨曦（国家行政学院）

编者按：在《我国农村基层治理模式的变迁与分析  》一文中，作者根据根据农村基层治理主体、治理主要任务、治理资源流向等治理特征变化分为五个阶段，并对可供借鉴的9种治理模式进行了详细分析。本文在前文的基础上进一步分析我国农村基层治理模式存在的问题及原因分析，并针对性的推出了政策建议。

一、我国农村基层治理模式存在的主要问题

以村两委为主要主体的农村基层治理模式确立以来，我国农村基层治理不断创新发展，在保障广大群众当家作主地位，激发广大群众参与基层治理，推动农村基层治理现代化进程等方面取得了积极成效。但当前农村基层自治的发展进程不均衡，自治机制自身一些深层次问题并未彻底根除。同时伴随着经济社会快速发展，农村基层治理中出现了一些新问题新动向，原有的农村基层治理模式出现许多不适应之处。新老问题交织、新旧特征并存，我国农村基层治理面临更加复杂严峻挑战。

一是软弱涣散现象依然存在。在国家的大力投入下，基层组织建设逐步恢复加强，凝聚力、战斗力大幅提升。但基层组织人员不足、年龄老化、知识水平低、缺乏主动性、示范带动能力不强等问题仍然突出存在，农村两委成员中，50多岁的居大多数，40多岁的属年轻成员，30岁左右的只占极小比例，30多岁的村两委负责人更是凤毛麟角。加强村级基层组织队伍建设，是提升农村基层治理水平必须面对的长期性问题。

二是经济腐化问题逐步凸显。传统农村治理中，村内纠纷大多以村内事务为主，主要是承包地分包、邻里纠纷等，涉及人员、范围、金额均有限。随着市场经济发展，资本向农村渗透，农村逐步被动卷入社会发展大潮中，大量征地拆迁、土地流转、项目分包、劳务用工、资源出租出卖等纠纷，逐渐在农村治理中占据越来越大比重，涉及的人员不再局限于村庄内部，涉及的金额更不是传统村落中的纠纷能够相比，大量村两委干部卷入经济纠纷、堕落腐化，成为当前村级治理的顽疾之一。

三是民主不足未能根本改善。村务公开不彻底，村民大会、村民代表大会、村监会、村支部会大都形同虚设，很少召开或基本不召开，村民无法有效参与村庄治理，重大事项村民无法参与决策，村委会经常代替村民主体地位，村两委干部管治意识大于服务意识，农村基层群众自治机制运行状况欠佳。村两委内部一言堂现象不同程度存在，村两委干部经常兼任村监会、财务监督负责人，村内治理组织叠床架屋，一套班子多个名称，自身难以监督自身，徒有其名不发挥实际作用，农村内部难以形成对村干部的有效监督制约。

四是行政化趋势愈加突出。随着国家支农惠农政策力度的加大，各种资金、项目等大量投入农村，村级组织承担起越来越多的政策落实任务。村两委的主要职责从主要向村民大会负责，完成村民大会议决的主要事项，转为向上级县乡政府负责，主要完成县乡下达交付的命令任务。村级组织从村民群众的自治代理人，逐渐转变成为县乡政府的继续向下延伸，成为一级准政府组织。村级组织的主要职能是执行行政命令，履行行政职能，完成行政任务的行政化趋势越来越明显。

五是宗族化特征出现新变化。传统村落中宗族化特征，主要指村民以宗族血缘关系凝聚，村内事务由村内主要宗族主导，由宗族礼法规范协调，宗族是农村治理的主要载体。当下农村大群体血缘宗族主导农村事务的宗族化特征已经淡化，但一种依附于村两委组织的新型宗族化特征逐步凸显。这种新的宗族化，以村两委组织为载体，以宗族亲戚为主要成员，发展成为农村新的派系，在分配集体资产、落实优惠政策等方面占据绝对优势，对家庭成员较少农村进行压迫侵犯，容易演变成为多数人的暴政，激化农村内部矛盾。部分村支部负责人，利用自己担任村支部书记职权便利，大肆发展本族亲属入党，以保证本族人员在村支部中占大多数，确保自己或自己家族能够长期当选村支部书记和村主任，长期把持村内事务控制权。部分地区甚至出现某村书记任职期间，新发展党员100%均为本人宗族亲戚的案例。这种新型的宗族化迹象，极大地干扰了村级民主自治的健康发展和党在农村的执政根基。

六是黑社会化苗头亟需遏制。部分农村治理过程中，非法暴力行为时常掺杂其中。由于利益纠纷的原因，经常出现一些村两委组织采取威胁、恐吓等非正常手段处理村内事务，或直接勾结无良商人、社会人员直接暴力干预村内事务，部分地区甚至出现刑改人员强行参选当选村委会主任事件。在农村出现一部分经常与政府官员、投资商利益勾结，政商通吃的农村不法势力分子。部分地区县乡领导也认为势力大、能摆平事的人压得住，能够维护得了村庄稳定，对该类事件采取漠视纵容态度，一定程度上放纵了该类现象滋生。此类分子不惜手段代价参选当选村两委负责人只为谋利，甚至有人说出“不为捞钱干嘛要当村主任的”的猖狂言语。此类现象已极大的恶化了农村治理环境，亟需整治规范。

七是宗教化影响渐趋严重。农村一直存在种类繁多的自然信仰。我国采取宗教信仰自由原则，对农村自然零散宗教信仰并未多加干预。在人民公社生产队时期和村级组织较强势时期，农村宗教信仰一直处于亚发展状态，对农村治理未产生较大影响。随着村级组织的弱化以及思想教育功能的逐步荒废，农村思想文化生活中出现真空，一些宗教活动趁机大肆发展，侵占土地、兴建庙宇、非法组织募捐和户外庙会法事、招摇撞骗、算命看病等现象大量出现，不但违反法律法规，浪费大量资财，推动迷信现象回流，甚至有部分人员利用所谓民间宗教名义逼迫村邻，极大地影响了农村健康文化形成，扰乱了农村正常发展秩序。

八是乡村治理关系有待理顺。当下乡镇对农村管理控制力度逐渐减弱，农村在行政化趋势强化的同时，也出现了新形式的皇权不下乡迹象。后农业税时期，一方面乡镇干部不再经常下乡，另一方面作为较早接受民主意识和法治意识教育的群体村两委干部，知晓村委会由村民选举产生，乡镇无法直接罢免，而且乡镇领导当选有赖于乡人大代表即村两委群体手中的选票。因此，在多种因素的影响下，乡村干部关系发生微妙变化。除乡镇党政主要领导外，一般乡镇领导干部对村支部书记、村委会主任缺乏威慑力和管理手段。乡镇与村两委逐渐由“领导+指导”关系，转变为“指导+合作”关系。村干部在乡村关系纽带中处于主要地位，乡镇通过村两委干部管理农村，不直接参与农村治理。甚至出现部分村两委干部影响大于乡镇干部，村级话语权大于乡镇的非正常局面。乡镇与普通农村群众的关系日益隔膜，政府对基层的管控能力和动员能力受到挑战，基层群众对乡镇基层政府的认可度受到影响。

二、我国农村基层治理模式存在主要问题的原因分析

我国农村基层治理存在的问题，与我国农村面临的发展形势息息相关。城镇化快速发展，农业重要性降低，二元体制松动，以及随之而变化的经济社会发展形势，都对农村基层治理造成了深层次影响。变革发展大潮中，农村即将被全面激活，亟待符合现代治理理念的治理机制和治理模式。但农村现代化因素，内生动力不足，外部引导缺位，机制建设缺乏顶层设计，导致农村基层治理问题层出不穷。部分地方和领域虽有探索创新，但尚难以根本上改善农村治理形势。

一是农村人口外流严重。长期以来，农村以剪刀差形式，向城市和工业等经济部门做出了巨大贡献。近年来，在国家以工哺农、以城带乡政策号召下，国家惠农支农力度不断加大，各类资源逐步向农村回流汇集。但农村资源外流的现象并未根本改变，其中最重要的资源，人口外流现象一直未有停止反转迹象。这虽然是城镇化发展的必然趋势，却也是造成农村治理发展不足的根本原因之一。人口外流导致农村各项事业无人可用，部分地区农村治理即使偶有好转，但也面临后继乏人困境，最终濒于衰落。

二是农村民主法治基础薄弱。现代化的重要特征之一，即是民主法治。虽然随着国家发展水平的提升，普通民众的民主法治意识均有普遍提升，但囿于经济发展、人才培养、管理水平等方面的原因，农村居民的民主法治意识水平相对较低，对民主法治基本理念和基本知识的了解有限，对民主法治运作方式的掌握运用也欠缺训练。所以经常可以看到，一方面基层群众维权意识高涨，另一方面却又疏于维权或维权演变为群体暴力事件的矛盾现象。农村内部缺乏孕育更高程度民主法治治理的基本因素，民主法治基础薄弱成为影响农村理性规范良好治理的重要障碍。

三是农村资源有望盘活。随着市场经济不断发展，二元体制必将松动破除，海量农村资产资源也必将随之入市。农村海量资源蕴藏的巨大利益受到农村内外资本以及各界人士高度关注，农村将受到外界市场越来越大的冲击，农村将越来越深入地全面卷入到整个经济社会运行当中，即使最偏远的农村也不例外。在该背景下，将有大量的资产处置、复杂的经济运营管理活动发生。原本侧重于农村内部管理的村级治理模式，已经不适应农村未来形势发展需要，必须加以创新完善。

四是农村治理主体缺乏监督。村两委组织，作为农村治理中的特殊主体，具有一端独大的特殊地位。村两委负责人不是官员胜似官员。村两委直接负责数千人的利益分配，可调动资源有时以上百亿计，权力之大不是一般乡镇干部能与之相比，甚至乡镇长、县区长也须对其礼敬三分。但因为其身份特殊，一方面是农村自我管理、自我服务的代言者，一方面是乡镇对农村实施管理的代理者，既有自治性质，又有行政性质，其具体行为究竟属于自治性质还是行政性质经常难以区别，处于两端都不受监督的超然地位。村两委成员特别是村委会成员，内部缺乏有效制衡，外部因为不是公务人员，不受乡镇政府和法律直接约束，只有在扶贫救灾等特殊情形方可参照公务人员处理，但因此被查处者也寥寥无几，形不成鲜明而强有力的监督震慑效果。在该过程中，异化出现的有职权无监督、权大责小监督弱的非正常效应，导致了村级治理难以向更加健康方向发展。

五是惠农政策重物质轻机制。现有国家支农惠农政策中，囿于引导激励机制的原因的制约，相对比较注重短平快的物质方面帮扶投入，在改善农村基层自治现状，完善农村自治机制等农村治理软实力提升方面，却因见效慢、容易得罪人等种种顾虑，而不愿为、不会为、不善为，成效寥寥。外部引导乏力，惠农政策畸重畸轻，成为制约农村基层治理发展的重要因素。

三、我国农村基层治理模式改革建议

我国农村基层治理模式改革方向，必须紧紧立足我国农村基层治理发展现状，围绕我国农村经济社会发展形势需要，以构建符合现代治理理念，兼顾国家治理和农村自治双重需求的科学治理机制为目标，加强顶层设计，慎重稳妥积极推进。

一是充分认识当前农村经济社会发展的形势特征。当前我国农村正处于资源输入并全面卷入经济社会发展大潮的起步阶段，资源输入程度、全面卷入经济社会发展深度将会愈来愈深刻。农村一切治理机制创新完善，必须紧紧立足并符合该基本特征需求。从行政渠道看，国家通过粮食直补、扶贫开发、新农合、新农保、农家书屋、基础设施建设等项目，对农村的投入会持续加大。从市场渠道看，征地补偿、土地流转、工商资本投向农业、农业综合开发、农村集体建设用地入市等项目也将越来越多，大批资本项目将向涌向农村。村两委组织处于外部资源输入农村的关键节点，村级组织负责人处于历史上权力最大、监管最少的阶段，农村内部人控制、权力寻租、农民利益被侵犯的风险持续增大。既有的二元主体治理机制，既不能有效防范村级腐败风险，又难以进一步激发村民自治活力，已经不适应形势发展需要。农村基层治理改善，必须从仍然认为村级主体软弱无力的阶段跳出，围绕规范村级负责人用权、维护好村民利益进行根本制度设计。

二是明确农村基层治理模式完善原则。鉴于以上对我国农村基层治理现状的综合分析，我国农村基层治理模式改革的方向，必须符合以下原则：一是顺应行政化趋势。行政化趋势既已成形，未来又不可避免，便应当进一步顺应该趋势、强化该趋势，强化国家在广大农村基层的影响力和控制力，为农村基层输送更多资源，提供更加全面和强有力的公共治理服务。二是不走皇权不下乡模式的老路。皇权不下乡的农村治理模式，是寄希望乡村士绅特殊阶层，目前这一社会基础已经不存在，也不可能再去培养该特殊阶层，因此皇权不下乡的治理模式不能采用。三是以民主法治理念重塑基层治理模式。我国当前的农村治理模式，是农村长期实践发展选择的，具有一定的合理性。只是无法适应经济社会发展的新形势新要求，因此可以运用现代化治理中最核心的民主法治理念对现有治理模式进行重塑。四是以防范村级治理主体权力独大为重点，完善村级监督机制。在充分发挥村级党组织领导核心作用基础上，理顺各方主体职责，激活责任意识和监督意识，落实村民平等自治权利，保障村民平等参与村级事务治理、平等分享村级发展成果。五是在不增加现有村级治理资源和治理成本、不增加财政和村民负担的前提下，对原有治理资源进行整合，重构更加科学合理的农村治理架构。

三是科学设计新型农村基层治理机制。贤能治村固然可以带领村庄发展，但具有临时性、暂时性等缺陷，不符合农村长远发展需求。必须以机制建设为着手，重构农村基层治理机制，推动农村基层治理向制度化、规范化、稳定化方向发展。当前农村基层治理框架中的主要症结是既有村级组织主体自治角色与行政角色混乱，在良好履行行政职责时，便难以忠实履行村民自治代理人角色，在忠实履行村民自治代理人角色时，有时难以兼顾行政职责。未来农村治理机制，可将既有村级组织的行政化职能予以剥离，在现有村两委组织外，单独设计一方主体承担村级行政职能，使现有村级组织摆脱角色混乱困境，从而构建职责划分清晰、权责明确的新型三元主体治理模式。